規劃政策調整
物業權利人能提供公共設施或公共空間，其用地性質、空間高度、建筑面積，都可在符合法規的前提下進行調整
土地政策調整
創新土地開發方式，將按照“存量補地價”的方式，支持現物業權利人依據規劃重新取得建設用地使用權
市政府新聞辦4月29日召開新聞發布會透露，《上海市城市更新實施辦法》將在今年5月正式實施。這標志著上海已經進入以存量開發為主的“內涵增長”時代。市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示，在目前上海建設規劃用地規模“負增長”的前提要求下，“城市更新”將成為上海城市可持續發展的主要方式。部分規劃政策和土地政策將相應作出重大調整。
不同于過去城市建設中的“城市擴張”、“大拆大建”，“城市更新”指的是對城市內已建成區空間形態和功能進行改善。目前，上海已經建成的區域內還存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務設施仍有較大缺口、城市慢行系統便利化程度不高、城市風貌保護不夠等問題。未來上海將從這些方面入手，遵循規劃引領、公共優先、公眾參與的原則，持續有機推進城市更新。
根據《更新辦法》，部分規劃政策和土地政策將進行重大調整。規劃政策中，如物業權利人能提供公共設施或公共空間，其用地性質、空間高度、建筑面積，都可在符合法規的前提下進行調整。土地政策中，將按“存量補地價”的方式，支持物業權利人重新取得建設用地使用權。規劃政策的具體調整為：在符合區域發展導向和國家規劃土地法規要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理復合集約設置；在地區整體空間對建筑高度不敏感的地區，允許高度適度提高，緊湊建設，以高度換開放空間；以為地區提供公共性設施或公共開放空間為前提，通過適當的建筑面積獎勵，強化地區品質和公共服務水平；對于增加保護具有價值歷史建筑的，將部分歷史建筑的建筑面積不計入規定總量。此外，在特定條件下，部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現狀水平控制。
《更新辦法》還鼓勵在城市更新中采用綠色、低碳、智能技術，對建筑“第五立面”的生態化、景觀化以及其他有益于增加公共價值的改造利用。
土地政策調整主要有兩方面。一是將創新土地開發方式，按照“存量補地價”的方式，支持現物業權利人依據規劃重新取得建設用地使用權；二是沿用舊區改造出讓金返還政策，對于城市更新中“存量補地價”的土地出讓收入，在計提后返還區縣專項用于城市更新工作。
與上述兩項政策配套的是，“全生命周期管理”的新土地開發、出讓模式，已在近期全面推行。
據悉，《更新辦法》主要適用于上海中心城區內經認定的城市更新地區，舊區改造、工業用地轉型、城中村改造等地區，仍將按照其他規定執行。
在4月29日舉行的市政府新聞發布會上，市規劃和土地資源管理局全面介紹了即將實施的《上海市城市更新實施辦法》（以下簡稱《更新辦法》）。“城市更新”這一頗為陌生的概念，被提到了前所未有的高度。
強調“城市更新”的背后，是上海土地開發和城市發展遭遇“瓶頸”的現實。上海的土地緊張到什么程度？去年市第六次規劃土地會議要求，未來上海的規劃建設用地規模要“負增長”；必須“以土地利用方式轉變，倒逼城市發展轉型”。
【內涵增長】新常態下城建目標
《更新辦法》中，“城市更新”被闡釋為“對本市建成區城市形態和功能進行改善的建設活動”。兩個關鍵詞：“建成”、“改善”。“建成”說的是城市更新的對象——不是新區，而是已經成熟的區域；“改善”說的是城市更新的目標——讓這個區域變得更好。
對上海來說，實施城市更新，既是遭遇土地開發和城市發展“瓶頸”后，外部條件制約下的被動選擇，也是應對未來挑戰的主動出擊。市規土局局長莊少勤在多個場合說過同一句話：要適應城市資源環境緊約束下的內涵增長。
這句話剖開來看，土地資源和其他各種資源稀缺、高密度人口帶來的環境壓力緊約束，這是上海必須接受的現狀。但是，人們對城市發展和環境改善的訴求始終存在。因此，“內涵增長”將取代過去的粗放擴張和“大拆大建”的模式，成為新一輪發展的必選項。
“所謂內涵增長，即已建成城市空間的質量提升，成為新常態下城市建設的主要目標。”中國城市規劃學會常務理事、同濟大學建筑與城市規劃學院教授唐子來說。
那么，城市更新與傳統的舊區改造有何不同？莊少勤說，相比人們熟知的舊區改造，城市更新具有更豐富的內涵，它強調空間環境的改善、城市功能的提升和城市文化的傳承。
舉例而言，不少世界知名城市都有過“大拆大建”“斷了文脈”的歷史過程，而在引入“城市更新”機制后，他們開始注重城市的歷史傳承，注重空間與人的共生關系，逐步走上了城市復興之路。“城市更新是有機的，永遠持續的。”莊少勤說。
【城市更新】土地開發全生命管理
城市更新帶來的，首先是城市功能品質的提升。
比如，正在進行城市更新試點的徐家匯西亞賓館，具體方案是：建筑改建，底層架空，整體抬高。效果圖上清晰可見：西亞賓館整個底層成為公共空間，二層建設人行連廊與附近其他樓宇相連，三、四層則設置為停車場。西亞賓館附近原先停車難、通行難的問題解決了。
武康路改造也頗具代表性。經過“城市更新”的規劃和改造，沿路街景、民宅，都與現存的幾十幢歷史保護建筑相協調，人們喜愛的老上海城市風貌被保留了。
但難點在于，如何讓城市更新范圍內的物業持有人或開發人，“心甘情愿”地按照要求進行開發？換言之，“城市更新”要有效推行，立足點在哪里？《更新辦法》中規劃和土地政策的調整，破解了這個問題。
比如，《更新辦法》規定，如物業權利人能提供公共設施或公共空間，其用地性質、空間高度、建筑面積，都可在符合法規的前提下進行調整。在西亞賓館的案例里，一層和二層被作為公共空間移交給了政府，產權人徐家匯商城集團則得到了用地類型調整的“補償”——西亞賓館從原來的酒店調整為商辦。
數項政策調整的背后，是更為深遠的考慮。此前，市政府還出臺了“土地開發全生命周期管理”政策：以土地合同為平臺，對土地開發和運營的全周期進行管理。這一做法與“城市更新”相結合，有望逐步把“房產開發商”轉變為“城市運營商”，實現的正是“以土地利用方式轉變，倒逼城市發展轉型”。
【公共優先】百姓不能被“邊緣化”
在其他城市的城市更新過程中，曾出現過于注重市場力量，導致土地增值的同時，城市中心區域呈現“奢侈化”的問題。《更新辦法》中對公共利益和公眾參與的強調，將防止這一現象的發生。
規劃引領，有序推進；注重品質，公共優先；多方參與，共享共建。這是《更新辦法》中強調的三個工作原則。比如，市規土局曾總結目前上海中心城區的城市建設的一些短板：商辦樓宇總量大，但績效不高；社區公共空間和服務有短板；慢行系統有待完善；城市風貌塑造不夠。在城市更新的實踐中，每個特定更新區域的問題，都將被有針對性地評估，評估的要點，正是公共要素的配置要求。“無論是環境生態、交通設施、安全措施、人文氛圍，一定區域內，缺什么，我們就要補什么。”市規土局副局長徐毅松說，“各個項目的權利人，有責任有義務按照根據評估后制定的實施計劃來做。”
再如，在市規土局力推的6個城市更新試點案例中，有5個都提到了增設公共空間或公共設施。“我們還是會強調公共利益優先。”莊少勤說。
而在公眾參與方面，近期華東電力大樓改造引發的種種爭議，是最好的例子。去年，相關部門曾擬對南京路上的華東電力大樓進行改造，改造方向是現代化豪華酒店。這幢在建設之初曾被認為是“奇形怪狀”的大樓，如今卻成為經典。在不少網友對改造提出異議后，方案擱置下來，正在組織專家重新評議。
“事實上，城市更新的工作方法是公眾參與的。政府起到的是把方向、守底線的作用，具體運作要調動市場和社會責任。”莊少勤說，“在這個過程中，老百姓是得益者，不能被邊緣化。”
來源：中國上海
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